《廣東省地方金融監(jiān)督管理局關(guān)于非法集資行政案件辦理程序的規(guī)定》解讀

解讀省地方金融監(jiān)管局       2022年3月17日

2022年3月10日，省地方金融監(jiān)督管理局印發(fā)了《廣東省地方金融監(jiān)督管理局關(guān)于非法集資行政案件辦理程序的規(guī)定》（粵金監(jiān)〔2022〕18號）（以下簡稱《規(guī)定》），《規(guī)定》將于2022年4月1日?，F(xiàn)將《規(guī)定》的相關(guān)政策解讀如下：

一、《規(guī)定》出臺的背景

當(dāng)前，非法集資的違法犯罪形勢依然嚴(yán)峻，為有效遏制非法集資，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和群眾合法權(quán)益，《防范和處置非法集資條例》于2021年5月1日正式施行，賦予了地方政府處置非法集資牽頭部門調(diào)查處置非法集資行政案件的法定職責(zé)，結(jié)束了我國長期以來非法集資行政執(zhí)法空白的歷史。至此，我國構(gòu)建了以《刑法》《防范和處置非法集資條例》為主體的防范和處置非法集資法律法規(guī)體系。鑒于《防范和處置非法集資條例》未規(guī)定執(zhí)法程序，為規(guī)范處置非法集資牽頭部門的行政執(zhí)法行為，省地方金融監(jiān)管局在深入調(diào)研和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》《防范和處置非法集資條例》《廣東省行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》等規(guī)定，牽頭制定了《規(guī)定》。

《規(guī)定》的出臺有望解決當(dāng)前立案條件模糊、部門執(zhí)法層級不清、行刑銜接程序不暢、法制審核意見不夠重視等問題，為基層非法集資行政執(zhí)法人員提供明確、清晰的工作指引，以實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法的目標(biāo)。

二、《規(guī)定》的主要框架

本規(guī)定包括總則、管轄、受理立案、調(diào)查取證、決定、執(zhí)行與結(jié)案、附則等八章共六十個(gè)條文。

第一章總則（第一條至第五條）主要包括制定依據(jù)及制定目的、工作原則、回避制度、保密制度、行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度等內(nèi)容。

第二章管轄（第六條至第九條）主要包括地域管轄、管轄權(quán)異議及指定管轄、移送管轄、委托執(zhí)法等內(nèi)容。

第三章受理、立案（第十條至第十四條）主要包括線索受理、線索核查期限、立案條件、立案報(bào)告、舉報(bào)辦結(jié)告知等內(nèi)容。

第四章調(diào)查取證（第十五條至第三十三條）主要包括組織調(diào)查處置、證據(jù)種類、證據(jù)要求、檢查、詢問、證據(jù)先行登記保存措施的實(shí)施、先行登記保存證據(jù)的處理、限制出境措施、賬戶查詢、查封扣押程序、查封扣押期限、查封扣押的場所和物品的管理、查封扣押的解除、執(zhí)法過程全紀(jì)錄、暫停集資行為、責(zé)令停止非法集資行為、終止調(diào)查、調(diào)查終結(jié)報(bào)告等內(nèi)容。

第五章決定（第三十四條至第四十六條）主要包括處理決定的類型、須提請法制審核的情形、法制審核人員的資格條件、法制審核的主要內(nèi)容、法制審核的意見和建議、法制審核的期限、行政處罰決定的事先告知及聽證、陳述申辯權(quán)、作出其它行政處罰的建議、信用記錄、責(zé)令清退集資資金、行政處罰決定書的內(nèi)容、案件調(diào)查處置的期限等內(nèi)容。

第六章送達(dá)（第四十七條至第四十八條）主要包括行政處罰決定書的送達(dá)期限、行政處罰決定書的送達(dá)方式等內(nèi)容。

第七章執(zhí)行與結(jié)案（第四十九條至第五十四條）主要包括行政處罰決定的執(zhí)行及行政救濟(jì)、行政罰款的繳納、集資資金清退和繳納罰款的順序、資產(chǎn)處置和集資資金清退的行刑銜接、結(jié)案條件、結(jié)案資料的歸檔等內(nèi)容。

第八章附則（第五十五條至第六十條）主要包括適用范圍、行政執(zhí)法文書格式范本、期限的計(jì)算、牽頭部門的確定、新發(fā)案件報(bào)送、解釋權(quán)和施行日期等內(nèi)容。

 三、《規(guī)定》的主要內(nèi)容

（一）明確了跨區(qū)域案件的管轄原則

當(dāng)前，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，非法集資跨區(qū)域的現(xiàn)象越來越突出，對案件的查處帶來了極大困難。為有效解決跨行政區(qū)域案件調(diào)查取證難的問題，《規(guī)定》明確，案件由涉嫌非法集資行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府處置非法集資牽頭部門管轄。

對跨行政區(qū)域的案件，涉嫌非法集資人、非法集資協(xié)助人為單位的，由其登記地的處置非法集資牽頭部門組織調(diào)查處置；涉嫌非法集資人、非法集資協(xié)助人為個(gè)人的，由其住所地或者經(jīng)常居住地的處置非法集資牽頭部門組織調(diào)查處置。涉嫌非法集資行為發(fā)生地、集資資產(chǎn)所在地以及集資參與人所在地的處置非法集資牽頭部門應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查處置工作。

（二）明確了行政執(zhí)法與刑事司法銜接的內(nèi)容

為推動(dòng)案件辦理工作在行政機(jī)關(guān)之間以及行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的有效銜接，《規(guī)定》明確，處置非法集資牽頭部門發(fā)現(xiàn)立案查處的案件屬于其他有關(guān)部門管轄的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法移送其他有關(guān)部門。處置非法集資牽頭部門發(fā)現(xiàn)案件涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法將案件移送司法機(jī)關(guān)，并對涉案物品以及與案件有關(guān)的其他材料依照有關(guān)規(guī)定辦理交接手續(xù)。處置非法集資牽頭部門對于涉嫌非法集資行為的行政調(diào)查認(rèn)定，不是依法追究刑事責(zé)任的必經(jīng)程序。處置非法集資牽頭部門未對涉嫌非法集資行為作出性質(zhì)認(rèn)定的，不影響非法集資刑事案件的偵查、起訴和審判。對依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送有關(guān)處置非法集資牽頭部門辦理。在非法集資行為涉嫌犯罪且案件已移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的情況下，處置非法集資牽頭部門應(yīng)當(dāng)與司法機(jī)關(guān)銜接，并配合司法機(jī)關(guān)開展涉案資產(chǎn)處置和集資資金清退工作。

（三）明確了舉報(bào)線索受理及核查的內(nèi)容

為鼓勵(lì)群眾舉報(bào)非法集資，確保群眾的知情權(quán)，《決定》明確，處置非法集資牽頭部門對群眾舉報(bào)的涉嫌非法集資行為線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行審查，決定是否受理。經(jīng)初步判斷相關(guān)行為涉嫌非法集資，且屬于本部門管轄范圍的，應(yīng)當(dāng)予以受理。但舉報(bào)人所舉報(bào)的涉嫌非法集資行為具有以下情形之一的，不予受理：（一）舉報(bào)人的姓名（名稱）及聯(lián)系方式不明確的；（二）被舉報(bào)人的姓名（名稱）不明確的；（三）沒有提供被舉報(bào)的涉嫌非法集資行為的具體事實(shí)的；（四）對同一個(gè)涉嫌非法集資行為的舉報(bào)，本機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)已經(jīng)受理的；（五）本機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)對被舉報(bào)的涉嫌非法集資行為已經(jīng)作出處理決定，而舉報(bào)人的舉報(bào)沒有提供新的事實(shí)的。

處置非法集資牽頭部門應(yīng)當(dāng)自收到舉報(bào)材料之日起十五日內(nèi)告知舉報(bào)人是否受理或轉(zhuǎn)辦。在舉報(bào)人提供了聯(lián)系方式的情況下，處置非法集資牽頭部門應(yīng)當(dāng)在舉報(bào)辦結(jié)后十五日內(nèi)告知舉報(bào)人有關(guān)舉報(bào)的處理結(jié)果，處理結(jié)果的告知方式包括當(dāng)面簽收回執(zhí)、郵寄送達(dá)、手機(jī)短信、傳真、電子郵件、即時(shí)通訊賬號等。

（四）明確了行政執(zhí)法的整體聯(lián)動(dòng)

為有效開展行政執(zhí)法，《規(guī)定》明確，處置非法集資牽頭部門組織有關(guān)行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門和國務(wù)院金融管理部門分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)對涉嫌非法集資行為進(jìn)行調(diào)查處置時(shí)，各相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)全力支持和配合，派出本單位的執(zhí)法人員參與案件調(diào)查處置工作。

（五）明確了行政執(zhí)法職責(zé)與權(quán)限

為方便調(diào)查取證，《規(guī)定》明確，執(zhí)法人員可以詢問涉嫌非法集資人、涉嫌非法集資協(xié)助人及其他有關(guān)單位和個(gè)人，詢問應(yīng)當(dāng)個(gè)別進(jìn)行。在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，處置非法集資牽頭部門可以對與涉嫌非法集資行為有關(guān)的證據(jù)采取先行登記保存措施。地級以上市地方人民政府處置非法集資牽頭部門決定對涉嫌非法集資的個(gè)人或者單位的控股股東、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事、高級管理人員以及其他直接責(zé)任人員限制出境，依照國家和省有關(guān)規(guī)定辦理。經(jīng)處置非法集資牽頭部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可依法查詢涉嫌非法集資的有關(guān)賬戶，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配合查詢。處置非法集資牽頭部門可以依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定采取查封、扣押措施。處置非法集資牽頭部門對涉嫌非法集資行為組織調(diào)查后，有權(quán)要求相關(guān)人員和單位暫停集資行為，并通知市場監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)部門暫停為涉嫌非法集資的有關(guān)單位辦理設(shè)立、變更或者注銷登記。經(jīng)調(diào)查認(rèn)定相關(guān)行為屬于非法集資的，處置非法集資牽頭部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令非法集資人、非法集資協(xié)助人立即停止有關(guān)非法活動(dòng)。案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起九十日內(nèi)作出行政處理決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

（六）明確了法制審核的情形

為強(qiáng)化對調(diào)查處置工作的法制審核，防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，《規(guī)定》明確，對具有下列情形之一的案件，處置非法集資牽頭部門在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接關(guān)系非法集資人、非法集資協(xié)助人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過聽證程序的；（三）案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的；（四）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的其他情形。

（七）明確了行政處罰的執(zhí)行內(nèi)容

為嚴(yán)肅追究非法集資人、非法集資協(xié)助人的法律責(zé)任，《規(guī)定》明確，處置非法集資牽頭部門在作出行政處罰等決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令非法集資人、非法集資協(xié)助人限期向集資參與人清退集資資金。行政處罰決定依法作出后，非法集資人、非法集資協(xié)助人應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定書載明的期限內(nèi)予以履行。非法集資人、非法集資協(xié)助人不能同時(shí)履行所承擔(dān)的清退集資資金和繳納罰款義務(wù)時(shí)，應(yīng)先清退集資資金，但罰款還需繼續(xù)繳納。對依法責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的單位，處置非法集資牽頭部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知有關(guān)機(jī)關(guān)依法吊銷其許可證、營業(yè)執(zhí)照或者登記證書。對受到行政處罰的非法集資人、非法集資協(xié)助人，處置非法集資牽頭部門建立其信用記錄檔案，并按照規(guī)定將其信用記錄納入廣東省公共信用信息平臺。

（八）明確了當(dāng)事人權(quán)益保障的內(nèi)容

為充分保障非法集資人、非法集資協(xié)助人的合法權(quán)益，《規(guī)定》明確，對擬給予行政處罰的案件，處置非法集資牽頭部門在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)書面告知非法集資人、非法集資協(xié)助人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知其依法享有陳述權(quán)、申辯權(quán)。擬作出的行政處罰屬于《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定的聽證范圍的，還應(yīng)當(dāng)告知非法集資人、非法集資協(xié)助人有要求聽證的權(quán)利。處置非法集資牽頭部門在書面告知非法集資人、非法集資協(xié)助人擬作出的行政處罰決定后，應(yīng)當(dāng)充分聽取非法集資人、非法集資協(xié)助人的意見，并對非法集資人、非法集資協(xié)助人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核。非法集資人、非法集資協(xié)助人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，處置非法集資牽頭部門應(yīng)當(dāng)予以采納，不得因非法集資人、非法集資協(xié)助人陳述、申辯或者要求聽證而給予更重的行政處罰。處置非法集資牽頭部門送達(dá)行政處罰決定書，應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場交付非法集資人、非法集資協(xié)助人。非法集資人、非法集資協(xié)助人不在場的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照規(guī)定向其送達(dá)行政處罰決定書。